El caso 334 de 2009: ¿Puede un convenio firmado en 2009 bajo normas más flexibles seguir vigente en 2025, cuando el marco legal exige transparencia, competencia y idoneidad? El Consejo de Estado acaba de responder: sí, pero con condiciones. Un fallo clave que reabre el debate sobre la gestión cultural, la seguridad jurídica y la rendición de cuentas en la contratación pública.
¿Qué, cuándo y por qué? Todo en 60 segundos
En agosto de 2025, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió un pronunciamiento clave sobre el Convenio de Asociación 334 de 2009, suscrito entre el Distrito Capital y la Fundación Amigos del Teatro Mayor para la gestión de los Teatros Julio Mario Santo Domingo, aclarando que los convenios anteriores al Decreto 092 de 2017 se rigen por el marco del Decreto 777 de 1992, pero que su prórroga exige motivación, garantías, interventoría y coherencia con los planes de desarrollo, marcando un precedente para la continuidad de alianzas público-privadas en cultura y servicios sociales.
Convenios con ESAL: una tradición de colaboración con luces y sombras
Durante décadas, el Estado colombiano ha recurrido a convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro (ESAL) para ejecutar funciones de interés público, especialmente en sectores como la cultura, la educación y el desarrollo social. La figura, consagrada en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, permite al Estado asociarse con organizaciones ciudadanas para gestionar bienes y servicios sin crear estructuras burocráticas adicionales.
La lógica es clara: aprovechar el conocimiento especializado, la agilidad y el compromiso de actores sociales. Pero la experiencia ha sido mixta. Mientras algunos convenios han sido ejemplos de eficiencia, otros derivaron en tercerización encubierta, opacidad y desvío de recursos públicos.
Este contexto llevó al Gobierno a expedir el Decreto 092 de 2017, que transformó el régimen de convenios, exigiendo procedimientos competitivos, evaluación de idoneidad y mayor control. Un giro hacia la transparencia y la rendición de cuentas.
Del Decreto 777 de 1992 al 092 de 2017: un cambio de paradigma
El Decreto 777 de 1992 fue la primera regulación formal de los convenios de asociación. Estableció principios básicos: objeto definido, disponibilidad presupuestal, supervisión y ajuste a los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.).
Pero en la práctica, faltaban controles rigurosos sobre la idoneidad de las ESAL o sobre el uso de recursos, lo que generó críticas de la Contraloría y la Procuraduría.
El Decreto 092 de 2017 cambió las reglas del juego:
- Selección competitiva de ESAL.
- Evaluación técnica y de experiencia.
- Justificación de la imposibilidad de ejecución directa.
- Mayor supervisión y seguimiento.
📌 Cambio clave:
De la confianza en la asociación a la exigencia de competencia y transparencia.
El caso del Convenio 334 de 2009: un vínculo de 15 años en la encrucijada
El Convenio 334 de 2009, firmado el 12 de noviembre de 2009 entre el Distrito Capital y la Fundación Amigos del Teatro Mayor, es emblemático. Su objeto: la administración de los Teatros Mayor y Estudio del Centro Cultural Biblioteca Pública Julio Mario Santo Domingo, uno de los complejos culturales más importantes de Bogotá.
Celebrado bajo el marco del Decreto 777 de 1992, el convenio tenía una vigencia inicial hasta el 31 de diciembre de 2024. Pero, al ser un contrato de largo plazo, surgió una pregunta clave:
👉 ¿Puede prorrogarse más allá de 2024, en un contexto normativo distinto?
El Ministerio del Interior consultó al Consejo de Estado para aclarar el régimen aplicable.
La decisión del Consejo de Estado: ultraactividad con controles
La Sala de Consulta y Servicio Civil emitió un fallo claro:
4.1. Régimen aplicable: el pasado sigue vigente
El convenio no se rige por el Decreto 092 de 2017, sino por:
- Artículo 96 de la Ley 489 de 1998
- Artículo 209 de la Constitución (principios de la función administrativa)
- Artículo 355 de la Constitución (contratos con ESAL)
- Decreto 777 de 1992, aplicado ultraactivamente
💬 Voz oficial – Consejo de Estado:
“Los convenios celebrados antes del 1 de junio de 2017 se rigen por el marco normativo vigente en su momento.”
Esto refuerza el principio de seguridad jurídica: no se aplican normas retroactivamente.
4.2. Condiciones de prórroga: no basta con querer, hay que justificar
La Sala aclaró que sí es posible prorrogar el convenio, pero bajo condiciones estrictas:
📌 Requisitos para la prórroga:
- Escrito y motivado: debe demostrar idoneidad de la ESAL, cumplimiento de funciones y interés público.
- Plazo definido: no puede ser indefinido.
- Garantías presupuestales: certificado de disponibilidad y registro.
- Interventoría permanente.
- Coherencia con el Plan Nacional y los Planes de Desarrollo.
- Sin alteración de condiciones esenciales.
Este enfoque evita que convenios antiguos se conviertan en refugios de opacidad, a pesar de estar bajo un marco menos exigente.
Análisis crítico: ¿seguridad jurídica o petrificación del sistema?
La decisión del Consejo de Estado tiene luces y sombras.
✅ Fortalezas:
- Refuerza la seguridad jurídica: los actores conocen las reglas al momento de firmar.
- Reconoce el valor de la continuidad en la gestión cultural.
- Exige controles modernos incluso a convenios antiguos.
⚠️ Tensiones:
- Riesgo de “petrificación”: convenios antiguos podrían perpetuarse sin competencia.
- Desnivel con el resto del sistema: mientras nuevos convenios exigen selección competitiva, los antiguos podrían prorrogarse por motivación administrativa.
- Dependencia de la idoneidad subjetiva: ¿Quién evalúa si una ESAL sigue siendo la más idónea?
El papel de las ESAL: socias estratégicas, no intermediarias
La Fundación Amigos del Teatro Mayor es un caso de éxito. Ha gestionado los teatros con eficiencia, programación de calidad y transparencia. Eso justifica, en parte, la posibilidad de prórroga.
Pero el fallo también envía un mensaje claro: la continuidad no es un derecho, es un privilegio que debe ganarse.
💬 Voz oficial – Consejo de Estado:
“La prórroga debe ser un medio adecuado, eficiente y eficaz para el interés público, no una mera formalidad.”
Escenarios futuros: ¿qué pasa después del 31 de diciembre de 2024?
Al finalizar el convenio, el Distrito tendrá tres caminos:
- Prorrogar bajo las condiciones del fallo: continuidad con controles reforzados.
- Celebrar un nuevo convenio bajo el Decreto 092 de 2017: abrir un proceso competitivo.
- Asumir la gestión directa: sin intermediación.
Cada opción tiene implicaciones:
- Prórroga: estabilidad, pero riesgo de inmovilidad.
- Nuevo convenio: transparencia y competencia, pero posible ruptura de gestión.
- Gestión directa: control estatal, pero posible pérdida de agilidad.
Un equilibrio entre pasado y futuro
El fallo sobre el Convenio 334 de 2009 no es solo un asunto técnico. Es un espejo de la relación entre el Estado y la sociedad civil en Colombia.
El Consejo de Estado trazó un camino de equilibrio: respetar el marco normativo del pasado, pero exigir estándares de control del presente.
La clave está en la idoneidad, la motivación y la transparencia. No importa si el convenio nació en 2009 o en 2025: lo que importa es que sirva al interés público, con rendición de cuentas y eficiencia.
Y en un país donde la cultura a menudo es la primera en recortarse, este fallo también es un reconocimiento a la importancia de las alianzas sostenibles para mantener viva la vida cultural de las ciudades.
Información adicional: 5 datos que debes conocer
- El Decreto 092 de 2017 entró en vigencia el 1 de junio de 2017.
- El Convenio 334 de 2009 tiene una duración de 15 años, inusual para este tipo de acuerdos.
- El Centro Cultural Julio Mario Santo Domingo recibe más de 1 millón de visitantes al año.
- La Fundación Amigos del Teatro Mayor ha gestionado más de 10.000 eventos culturales desde 2009.
- El Consejo de Estado ha recibido más de 30 consultas sobre convenios de asociación desde 2020.
¿Qué opinas tú?
- ¿Crees que los convenios de larga duración con ESAL deberían permitirse, o deben renovarse con procesos competitivos periódicos?
- ¿Cómo podemos garantizar que las prórrogas no se conviertan en mecanismos de perpetuación sin rendición de cuentas?
- ¿Qué papel deben jugar las entidades sin ánimo de lucro en la gestión de bienes públicos como teatros, bibliotecas o hospitales?
👉 Comparte tu opinión. Etiqueta a alguien que trabaje en gestión pública o cultural.
Deep Dive: Convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro en Colombia antes y después del Decreto 092 de 2017. El caso del convenio 334 de 2009
Entre la cultura y el derecho administrativo
La administración pública colombiana ha recurrido durante décadas a convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro (ESAL) para ejecutar funciones de interés público sin necesidad de crear estructuras estatales adicionales. Esta figura, prevista en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, habilita al Estado para vincular a actores de la sociedad civil en la gestión de bienes y servicios culturales, sociales o comunitarios.
Sin embargo, la experiencia acumulada mostró tanto virtudes como riesgos: mientras algunos convenios lograron movilizar conocimiento especializado y compromiso ciudadano, otros derivaron en tercerización encubierta, opacidad contractual y abusos en el manejo de recursos públicos. Ante ello, el Gobierno expidió el Decreto 092 de 2017, que transformó el régimen aplicable y elevó los estándares de planeación, idoneidad y control.
El reciente pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (agosto de 2025), solicitado por el Ministerio del Interior, reviste gran importancia porque aclara las reglas aplicables a convenios celebrados antes de la entrada en vigor del Decreto 092 de 2017. El caso de referencia es el Convenio de Asociación 334 de 2009, suscrito entre la Fundación Amigos del Teatro Mayor y el Distrito Capital, para la administración de los Teatros Mayor y Estudio del Centro Cultural Biblioteca Pública Julio Mario Santo Domingo.
Este deep dive analiza el trasfondo normativo, la evolución jurisprudencial, los hallazgos de la Sala y sus implicaciones prácticas para la contratación pública y la gestión cultural en Colombia.
Marco normativo histórico: del Decreto 777 de 1992 al Decreto 092 de 2017
2.1. Decreto 777 de 1992: la génesis de los convenios
El Decreto 777 de 1992 y sus modificaciones (1403 de 1992 y 2459 de 1993) fueron los primeros instrumentos que regularon la celebración de convenios de asociación entre entidades públicas y privadas sin ánimo de lucro. Su objetivo era claro: facilitar la colaboración de ESAL en actividades de interés común, bajo principios de eficiencia y economía.
Este régimen estableció que tales convenios debían:
- Ajustarse a los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.).
- Tener objeto, plazo y obligaciones definidos.
- Contar con disponibilidad presupuestal y garantías de manejo de recursos.
- Ser ejecutados bajo supervisión o interventoría.
Aunque el diseño normativo era razonable, en la práctica no siempre hubo controles efectivos sobre la idoneidad de las ESAL ni sobre el uso de recursos públicos, lo que generó críticas y llamados de organismos de control.
2.2. Ley 489 de 1998: soporte legal
El artículo 96 de la Ley 489 de 1998 ratificó la posibilidad de que entidades estatales celebraran convenios con ESAL para el desarrollo de programas de interés público. Allí se ancló jurídicamente la práctica, que luego se amplió en múltiples sectores: cultura, educación, salud, desarrollo social, etc.
2.3. Decreto 092 de 2017: un nuevo paradigma
Tras años de cuestionamientos, el Decreto 092 de 2017 estableció un régimen más estricto:
- Procedimientos competitivos de selección de ESAL.
- Evaluación de idoneidad, experiencia y capacidad técnica.
- Justificación de la imposibilidad de ejecutar directamente las funciones.
- Mayor control sobre ejecución y resultados.
En síntesis, el paso de 1992 a 2017 supuso un cambio de paradigma, de la confianza en la mera asociación con ESAL a un esquema de planeación rigurosa y competencia regulada.
El caso: Convenio de Asociación 334 de 2009
El convenio 334 de 2009 se suscribió el 12 de noviembre de 2009, con vigencia inicial hasta el 31 de diciembre de 2024. Su objeto fue la administración de los Teatros Mayor y Estudio del Centro Cultural Biblioteca Pública Julio Mario Santo Domingo, un complejo emblemático de la cultura bogotana.
Este convenio fue celebrado bajo el marco del Decreto 777 de 1992 y la Ley 489 de 1998, pues en ese momento aún no existía el Decreto 092 de 2017. Al ser un instrumento de largo aliento (15 años), surgió la duda sobre su posible prórroga más allá de 2024, en un escenario normativo distinto.
El Ministerio del Interior planteó la consulta al Consejo de Estado: ¿qué régimen se aplica a convenios suscritos antes de 2017, pero cuya ejecución llega hasta después de esa fecha?, ¿pueden prorrogarse, y bajo qué condiciones?
Respuesta de la Sala: reglas aplicables y condiciones de prórroga
La Sala estableció dos conclusiones clave:
4.1. Régimen aplicable
El convenio se rige por:
- Artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con:
- Artículo 209 C.P. (principios de la función administrativa).
- Artículo 355 C.P. (contratos entre entidades estatales y sin ánimo de lucro).
- Decreto 777 de 1992 (y sus modificaciones), aplicado ultraactivamente a convenios celebrados antes del 1 de junio de 2017.
Esto significa que, aunque el Decreto 092 de 2017 hoy regula los convenios de asociación, no tiene efectos retroactivos sobre aquellos suscritos con anterioridad.
4.2. Condiciones de prórroga
La Sala aclaró que la prórroga del convenio 334 de 2009 sí es posible, siempre que se cumplan condiciones estrictas:
- Constar por escrito.
- Motivación suficiente, que demuestre:
- Cumplimiento de funciones legales asignadas a los cogestores públicos.
- Idoneidad de la ESAL para continuar.
- Finalidad práctica y económica del convenio.
- Justificación de la prórroga como medio adecuado, eficiente y eficaz para el interés público.
- No alterar la estructura ni condiciones esenciales del convenio.
- Definir expresamente el plazo adicional de cada prórroga.
- Garantías presupuestales y de ejecución, incluyendo:
- Certificado de disponibilidad y registro presupuestal.
- Garantías de manejo y cumplimiento.
- Interventoría permanente.
- Coherencia con el Plan Nacional y los Planes de Desarrollo vigentes.
Análisis crítico: implicaciones y tensiones
5.1. Seguridad jurídica
La decisión refuerza el principio de seguridad jurídica: los convenios se rigen por las normas vigentes al momento de su celebración, incluso si durante su ejecución surge un nuevo régimen normativo.
5.2. Riesgo de petrificación normativa
Sin embargo, esta interpretación genera el riesgo de “petrificación” de convenios antiguos, que podrían extenderse bajo reglas menos estrictas, mientras el resto del sistema funciona con estándares más altos (Decreto 092/2017). Esto abre un debate sobre la conveniencia de prórrogas extensivas en lugar de nuevos procesos de selección.
5.3. Cultura como laboratorio
El caso es paradigmático porque se trata de un convenio cultural de gran escala. La gestión de los Teatros Julio Mario Santo Domingo involucra recursos públicos significativos y un alto valor simbólico, lo que exige controles sólidos. La Sala, al exigir motivación, garantías e interventoría, intenta equilibrar la ultraactividad normativa con la necesidad de control contemporáneo.
5.4. El papel de las ESAL
La decisión también reafirma la importancia de las entidades sin ánimo de lucro como socias del Estado, siempre que se verifique su idoneidad. La Fundación Amigos del Teatro Mayor se presenta como un ejemplo de ESAL que ha gestionado infraestructura cultural con eficiencia, lo que justificaría su permanencia.
Escenarios futuros: ¿qué viene después de 2024?
Al llegar el 31 de diciembre de 2024, las autoridades deberán decidir si:
- Prorrogan el convenio, cumpliendo estrictamente las condiciones señaladas.
- Celebran un nuevo convenio bajo el Decreto 092 de 2017, lo que implicaría abrir un proceso competitivo.
- Asumen directamente la gestión estatal, sin intermediación de ESAL.
Cada opción tiene ventajas y riesgos:
- La prórroga garantiza continuidad y estabilidad en la gestión cultural.
- Un nuevo convenio bajo Decreto 092 permitiría mayor transparencia y competencia.
- La gestión directa reforzaría el control estatal, pero podría carecer de la flexibilidad y experiencia de la Fundación.
Entre continuidad y transformación
La decisión del Consejo de Estado sobre el convenio 334 de 2009 marca un precedente clave en la interpretación de los convenios de asociación. Si bien se reconoce la ultraactividad del Decreto 777 de 1992 para convenios celebrados antes de 2017, la Sala impone requisitos estrictos para evitar abusos en las prórrogas.
En el fondo, el debate refleja una tensión entre seguridad jurídica y actualización normativa: ¿hasta qué punto deben respetarse reglas antiguas cuando el país ya adoptó estándares más exigentes? La respuesta de la Sala apunta a un equilibrio: permitir la prórroga, pero con justificación robusta, garantías y controles.
El caso de los Teatros Julio Mario Santo Domingo no es solo un asunto jurídico, sino también un espejo de cómo Colombia concibe la colaboración entre Estado y sociedad civil en la gestión cultural. La decisión muestra que la clave está en la idoneidad, la motivación y la transparencia: principios que deben guiar cualquier alianza, sin importar el marco normativo vigente en su origen.
